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La integración energética sudamericana después de las privatizaciones
Pegando la vuelta Gerardo Honty
A comienzos de la década de 1990 las reformas estructurales del Consenso de Washington comenzaron a aterrizar en el sector energético de América Latina. Pasada la ola de privatizaciones y tras amargos balances, la región busca nuevos horizontes, que no logran –por ahora– ir más allá de las declaraciones.
En el año 1993, el Banco Mundial había publicado su documento El rol del Banco Mundial en el sector eléctrico, en el que anunciaba que no financiaría más proyectos energéticos en países que no promovieran la inversión privada, marcos regulatorios que aseguraran el libre comercio de la energía y la privatización de todas las áreas del sector. Este nuevo enfoque del banco era el resultado de una serie de experiencias de liberalización de los mercados de la energía puestas en práctica primero en Chile a fines de la década de 1980 y luego en otros países.
La era hemisférica
Un año después, en 1994, durante la llamada Cumbre de las Américas, realizada en la ciudad de Miami (Estados Unidos), 34 Jefes de Estado del continente pusieron la piedra fundacional de la Iniciativa Energética Hemisférica (IEH), que trasladaba al sector energético las reformas delineadas en el Consenso de Washington. Esta cumbre, nacida al calor de la Iniciativa de las Américas, procuraba el libre acceso de las empresas estadounidenses a los recursos naturales y a los mercados de la región latinoamericana. La IEH tenía como premisa general consolidar y coordinar una política internacional “orientada a impulsar procesos de integración, apertura de mercados y transformación de los estados productores en estados normadores, fiscalizadores y reguladores, dejando los sectores productivos en manos privadas”, según el informe presentado por su secretaría en su quinta reunión del año 2001.
En la mayoría de los países se produjeron transformaciones estructurales tales como: “Cambios en los regímenes de contratación para la exploración y la explotación de los hidrocarburos (upstream); liberalización de las barreras de entrada a la actividad del transporte, refinación y comercialización de hidrocarburos (downstream); incentivos al ingreso de inversiones extranjeras a través de un régimen fiscal atractivo; y privatizaciones de empresas estatales”. Recuerda además el mismo informe que, según el Banco Mundial, “durante los años 90 América Latina representó el 42% de las inversiones mundiales en proyectos de energía con la participación del sector privado”.
Los discursos presidenciales, de los ministros de energía y de las oficinas internacionales como la Organización Latinoamericana de Energía (OLADE), estuvieron por aquellos años imbuidos de un espíritu liberalizador, que procuraba generar ámbitos propicios para la inversión privada en el sector energético. Esto también lo vivimos en Uruguay y tuvo como resultado la Ley de Marco Regulatorio del Sector Eléctrico aprobada en 1997.
Del hemisferio al subcontinente
Pero el fracaso de las fórmulas de la IEH, el Banco Mundial y el consenso de Washington fue tan evidente ya hacia fines de la década de 1990 que varios países comenzaron a poner el freno de mano y algunos emprendieron la marcha atrás. La privatización de las empresas energéticas y la liberalización de los mercados no trajeron consigo los beneficios esperados en cuanto a disminución de las tarifas, mejora de la calidad de los servicios y universalización del abastecimiento. Sumado a esto –o quizá como parte de sus consecuencias–, la llegada de nuevas fuerzas políticas a los gobiernos de varios países de la región terminó por imprimir un cambio de rumbo en las estrategias energéticas. Y en particular se destaca la presencia de Chávez a la cabeza del gobierno venezolano.
“La experiencia histórica nos está dictando una lección: la integración regional es un asunto de nuestros Estados y de nuestros gobiernos. Por supuesto que ello no implica la exclusión de sectores empresariales privados. El quid radica en concebir la integración como un asunto de Estado a fin de que el esfuerzo esté guiado por una voluntad política, con visión económica y con vocación social”, dijo el presidente de PDVSA, Alí Rodríguez Araque, al salir de una reunión con ejecutivos de Petrobras en octubre de 2004. Un enfoque muy similar al que presenta el actual secretario ejecutivo de OLADE (ver recuadro).
Para setiembre de 2005 el cambio de rumbo ya estaba lo suficientemente maduro como para que otra cumbre de ministros de Energía de Sudamérica lanzara la iniciativa Petroamérica. En su declaración final los ministros se comprometían a “Continuar dando pasos concretos dentro de la iniciativa Petroamérica, con el objetivo de materializar la integración energética entre nuestros países con base a los siguientes principios: la Cooperación y Complementación entre los países de Suramérica; el respeto a la Soberanía y a la Autodeterminación de los pueblos; el derecho soberano a establecer los criterios que aseguren el desarrollo sustentable en la utilización de los recursos naturales renovables y no renovables; la integración regional en busca de la complementariedad de los países en el uso equilibrado de los recursos para el desarrollo de sus pueblos; el respeto a los modos de propiedad que utiliza cada Estado para el desarrollo de sus recursos energéticos (...)”.
Como puede apreciarse, los ejes centrales ya no estaban en la participación privada sino en las decisiones soberanas “de los pueblos” para administrar sus recursos energéticos. Esta declaración de setiembre de 2005 fue el resultado de varias reuniones anteriores. En octubre de 2004, durante la 1ª Reunión de Ministros de Energía de América del Sur, en la Isla Margarita, Argentina, Bolivia, Brasil y Venezuela habían anunciado la intención de formar Petrosur. Este proyecto dio un paso más en mayo de 2005 en Brasilia cuando Argentina, Brasil y Venezuela sentaron las bases para la constitución del Secretariado de Petrosur, al que unos meses más tarde, en agosto, Uruguay se sumaría en ocasión de la reunión celebrada en Montevideo.
Al repasar la continua sucesión de cumbres y reuniones de Ministros y de Jefes de Estado uno no puede evitar la sensación de estar leyendo una y otra vez una serie de discursos grandilocuentes y rimbombantes que no conducen a nada concreto. Es probable. Pero analizando la trayectoria de la política energética sudamericana de los últimos 20 años parece evidente que se está insinuando un cambio en la forma en que los gobiernos de Latinoamérica se proponen manejar el negocio energético. Y llevar esos cambios a la práctica va a demandar algo más que unas cuantas reuniones.
La madre de todas las petroleras
Algunas de las cosas que va a demandar son recursos para las inversiones y confianza para impulsar negocios en común. Venezuela parece estar decidida a jugarse algunas cartas en este paño aunque el estilo de su principal jugador no termine de convencer al resto de la mesa.
La primera vez que se mencionó el nombre “Petroamérica” fue en 1995 entre los acuerdos que firmaron los presidentes de Brasil, Fernando Henrique Cardoso, y de Venezuela, Rafael Caldera. En términos generales, se ha definido Petroamérica como el proyecto de creación de una empresa multinacional conformada por varias empresas energéticas estatales de la región tales como Petróleos de Venezuela (PDVSA), Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos (YPFB), Empresa Nacional de Energía de Argentina (ENARSA), Petróleos de Brasil (Petrobras), Petróleos de Ecuador (Petroecuador), Cupet de Cuba y Petrotrin de Trinidad y Tobago, a las que se sumarían refinerías y estaciones de servicio para comercializar los productos refinados.
Uno de los objetivos principales de esta iniciativa sería lograr el autoabastecimiento de la región. “En términos generales, el balance energético de la región nos indica que se cuenta con suficientes recursos energéticos para alcanzar su autoabastecimiento, pero existe insuficiencia de proyectos a desarrollar, a pesar de las necesidades evidentes de abastecimiento y de inversiones en refinación, oleoductos y petroquímica”, según el documento Petroamérica y la integración energética de América Latina y el Caribe, elaborado por el Ministerio de Relaciones Exteriores venezolano.
En 2002 Hugo Chávez retoma esa idea y con unos principios similares a los formulados en la declaración de 2005 surgen las propuestas de Petrosur (Argentina, Bolivia, Brasil, Uruguay y Venezuela), Petrocaribe (donde participan 14 países caribeños) y Petroandina (Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela).
Esta especie de fiebre petropolítica puede ser leída como una estrategia del gobierno venezolano para copar los mercados petroleros del continente o como una manera de hacerse cargo de un nuevo proceso de integración regional sobre otras bases. Para algunos analistas, esta manera de tratar los negocios de PDVSA llevaría a una pérdida de renta y de valor presente neto de la empresa. Para otros es una manera de pagar el costo de un liderazgo que en América Latina finalmente lleve a una integración verdadera, omisión que muchas veces se le criticó a Brasil, que habiendo tenido la oportunidad, particularmente en el Mercosur, no fue capaz de pagarlo.
El pasaje de la Iniciativa Energética Hemisférica a la Iniciativa Petroamérica es la cara energética del tránsito desde el abortado proyecto ALCA a la propuesta ALBA (ver artículo de E. Gudynas La sopa de la integración) o alguna forma parecida que promueva una integración “hacia adentro”. Los procesos de reestatización de los sectores energéticos que se están dando en Sudamérica –como la nacionalización de los hidrocarburos en Bolivia y Venezuela o la creación de la empresa estatal en Argentina– están dando cuenta de una inflexión en el proceso liberalizador iniciado en la década de 1990. Es probable que el mayor o menor éxito de la estrategia venezolana dependa de su capacidad de mantener la alianza con Brasil. La flexibilidad que mostró Chávez en esta última cumbre de la Isla Margarita al revisar su posición respecto a los biocombustibles demuestra que cintura no le falta. Veremos cómo reacciona Lula, un presidente que desde que asumió su primer mandato hasta ahora ha tenido vaivenes en relación con la integración sudamericana.
Al gas Mientras las cumbres se suceden, los proyectos para transportar gas natural que se habían anunciado con bombos y platillos han quedado paralizados. De la misma manera que el proceso de integración sudamericana se lanzó tantas veces con diferentes nombres en distintas cumbres (ver artículo de E. Gudynas La sopa de la integración), varios gasoductos fueron anunciados en otras tantas reuniones energéticas. Básicamente se trataba de dos grandes proyectos: el llamado “Anillo energético sudamericano” y el “Gasoducto del Sur”.
El primero se trataba sustancialmente de un intento chileno por lograr el abastecimiento de gas natural peruano. Este gasoducto está trancado porque Perú tenía acuerdos previos con Bolivia, que no quiere venderle gas a Chile, de manera que entre los tres se armó una trabazón que hasta ahora no se ha logrado destrabar (ver Suple Energía Nº 1, mayo de 2006). El Gasoducto del Sur es un proyecto que pretende conectar los pozos gasíferos de Puerto Ordaz en Venezuela con los mercados consumidores de Brasil (básicamente Fortaleza y San Pablo) y Argentina (Buenos Aires). La extensión, el alto costo y los problemas ambientales son algunos de los escollos que este proyecto no ha logrado superar, sobre todo en este momento en que ya no existe el ambiente propicio para las inversiones privadas que hubo en la década pasada.
G. Honty es investigador asociado de CLAES - D3E y director del Centro Uruguayo en Tecnologías Apropiadas (CEUTA). Publicado en el suplemento Energía Nº 7, La Diaria, Montevideo, 25 de mayo de 2007. |
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